הפרות זכויות מגן גורמות לתופעת "עובדים עניים"

כך קובע מבקר המדינה. הגורמים לכך הם בעיקר ליקויים בפעולת מינהל הסדרה ואכיפה; היעדר תשתית מודיעינית לפעילות אכיפה יזומה; ואכיפה בגין תלונות 

עובדים רבים בישראל משתכרים שכר נמוך שלא מספיק אף לצורכיהם הבסיסיים, ופעמים רבות הם נזקקים לתמיכת המדינה. תופעה זו מכונה "עובדים עניים". אחד הגורמים לה הוא העובדה שמעסיקים רבים מפרים את זכויות המגן של עובדים, ושל עובדים בשכר נמוך בפרט. הפרות אלה משפיעות ישירות על גובה התשלומים שמקבלים העובדים. הגורמים העיקריים לכך במשרד הכלכלה האחראי על יישום זכויות המגן הם: בעיקר ליקויים בפעולת מינהל הסדרה ואכיפה; היעדר תשתית מודיעינית לפעילות אכיפה יזומה; ואכיפה בגין תלונות. כך קובע מבקר המדינה.

זכויות עובדים המעוגנות בחוקי המגן ובהסכמים קיבוציים. חוקי המגן הם כעשרים חוקים במשפט הישראלי המסדירים את יחסי העבודה בין עובד למעסיק ומגנים על עובדים במגוון היבטים של יחסי עבודה. זכויות עובדים כוללות בין היתר תשלום שכר מינימום לפחות, תשלום כדין עבור עבודה בשעות נוספות, איסור הלנת שכר, הפרשה כדין לפנסיה ותשלום של דמי הבראה, דמי חופשה ודמי מחלה. בין היתר החוקים מקנים לכלל העובדים זכויות מינימאליות שהעובד אינו רשאי לוותר עליהן. לחלק גדול מחוקי המגן משמעות כספית ניכרת והם מגדילים את התשלומים לעובדים, כדי להבטיח להם רמת חיים הולמת ולהגן על האינטרסים שלהם.

ליקויים בפעולת מינהל הסדרה ואכיפה 

הרחבת סמכויות האכיפה של המינהל והגדלת תקציבו וכוח האדם שלו מחייבות זמן התארגנות של המינהל כדי לממש את יעדי הממשלה ואת הוראות החוק להגברת האכיפה. מאז כניסת החוק לתוקף חל אמנם גידול משמעותי בהיקף האכיפה – בשנת 2013 כמעט הוכפל מספר הסנקציות שהטיל המינהל לעומת שנת 2011; אולם הליקויים המפורטים להלן מחייבים בחינה מעמיקה של שיטות העבודה והאפקטיביות של המינהל ביחס לסמכויות שהוקנו לו לפי חוק זה. מה גם שנמצאו ליקויים אשר מבקר המדינה כבר התריע עליהם בדוחות קודמים, וטרם תוקנו.

נמצא כי הישיבות הספורות בנושא שבהן השתתף המינהל עם הביטוח הלאומי (בט"ל) קודם להחלטת הממשלה לא הניבו פרי. לאחר החלטת הממשלה התקיימו שתי פגישות בנושא עם בט"ל ורשות המסים ופגישה נוספת עם הבט"ל בלבד, אך גם הן לא הובילו להגברת שיתוף הפעולה, והצדדים לא הגישו מסקנות מעבודת המטה כנדרש.

יוצא אפוא כי המינהל לא עמד בלוחות הזמנים שהותוו בהחלטת הממשלה מ-2012 וביעד שהציב בתכנית העבודה בנושא זה, ועד מועד סיום הביקורת אין הליך מוסדר של העברת נתונים למינהל מהבט"ל ומרשות המסים – נתונים הדרושים למינהל כדי שיוכל להתמקד באכיפת זכויות עובדים בשכר נמוך בענפים שבהם יש חשש להפרת זכויות אלו ובקרב מעסיקים המועדים להפר אותן.

בביקורת עלה כי מאז הקמתו לפני כעשור, לא ביצע המינהל מחקר בעצמו או באמצעות גופים תומכים (כגון מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה) ולא עיבד נתונים קיימים כדי לזהות את הענפים, משלחי היד ותתי-המגזרים שבהם השיעורים הגבוהים ביותר של עובדים בשכר נמוך ושל הפרות זכויות עובדים. יוצא שתכנית העבודה של המינהל מתבססת ברובה על הניסיון המקצועי וההתרשמות הכללית של הגורמים המקצועיים במינהל, ולא על נתונים מחקריים.

היעדר תשתית מודיעינית לפעילות אכיפה יזומה 

לאורך השנים כמעט שלא פעלה יחידת מודיעין במינהל: משרת מנהל תחום המודיעין אוישה רק באוגוסט 2013, ובמועד סיום הביקורת שוב אינה מאוישת; אחת ממשרות מרכזי המודיעין אוישה למשך כשנתיים בשנים 2012-2010 ואוישה מחדש בפברואר 2014, ושתי המשרות הנוספות אינן מאוישות; ומשרות הסטודנטים למודיעין אוישו רק ב-2014. 

משרד מבקר המדינה מעיר כי איסוף מודיעין והנגשתו הם חלק מהותי בכל פעילות של גוף אכיפה, והיעדרם משמעו פגיעה ביעילותו ובאפקטיביות שלו. המבנה הארגוני שהתווה המינהל בעבר היה אמור לתת מענה לצורך במודיעין איכותי לצורכי אכיפה, אך יחידת המודיעין לא אוישה כראוי, ובמועד סיום הביקורת עדיין אין במינהל גוף מודיעין אפקטיבי, זאת אף שהמינהל גייס כוח אדם רב ליחידות אחרות, ולמרות הערות מבקר המדינה עוד מ-2008. 

אכיפה בגין תלונות

אף שהתלונות משמשות בסיס לכמחצית פעילות האכיפה, בפועל יותר משליש מפעילויות החקירה שהסתיימו ללא אף ממצא, מקורן בתלונות. זאת ועוד, 31% מהמתלוננים משתכרים יותר מ-6,000 ש"ח לחודש ולכן אין הם מוגדרים על פי רוב כעובדים בשכר נמוך. 

מן האמור יוצא שמספר התלונות שמגיעות למינהל אינו מאפשר בסיס רחב דיו לאכיפה, והן אינן ממקדות את האכיפה בהכרח במעסיקי עובדים בשכר נמוך, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, ובעברות המשפיעות על השכר. התוצאה היא שפעילות האכיפה המושתתת על תלונות מוסטת לכיוונים מרכזיים פחות, ובכך עלולה להיפגע האפקטיביות שלה.

משרד מבקר המדינה מציין כי במצב הדברים הנוכחי אין לעובד תמריץ להתלונן. המינהל כאמור אינו עוסק בהשבת כספים לעובדים אלא רק באכיפה על מעסיקים, ולכן הסיכון של העובד לאבד את מקום עבודתו עשוי לגרום לו להימנע מלהתלונן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הכלכלה והמינהל לבחון דרכים לעודד עובדים בשכר נמוך להתלונן, ובכך להגביר את ההרתעה בקרב מעסיקים מפרי זכויות עובדים. ראוי עוד כי יבחנו מהם הכלים לסייע לעובדים בשכר נמוך שהופרו זכויותיהם. 

מיעוט אכיפה בקרב האוכלוסייה הערבית 

על אף האמור, בביקורת עלה כי פעילות האכיפה של המינהל בקרב האוכלוסייה הערבית בשנת 2013 הייתה מועטה: רק כ-15.5% מהעובדים שבדק היו מאוכלוסייה זו. יוצא אפוא שלמרות ההכרה בחשיבות האכיפה באוכלוסייה הערבית, היקף האכיפה בקרבה עודנו קטן.

משכי טיפול ארוכים באכיפה מינהלית

מהבדיקה עלה כי בכ-30% מהתיקים באגף לאכיפה מינהלית היה זמן הטיפול (מפתיחת התיק ועד מתן ההחלטה הסופית בו) יותר משנה. במחוזות מסוימים המצב חמור בהרבה – למשל במחוז דרום, שם בכ-84% מהתיקים היה זמן הטיפול יותר משנה, וזמן הטיפול הממוצע בתיק עמד על 13.5 חודשים.

לפי הנתונים, "צוואר הבקבוק" המרכזי בטיפול בתיקים מינהליים הוא אצל ממוני העיצומים, אך לא רק אצלם. למשל, בביקורת עלה כי במחוז מרכז היה זמן הטיפול בתיק בשלב החקירה (שלב הכולל בדיקת צוות פיקוח ומרכז) כמעט כפול ממסגרת הזמן של 120 יום שקבעה הנהלת המינהל לשלב זה: במחצית הראשונה של 2014 עמד זמן הטיפול בשלב החקירה שם על 230 יום.

דוח זה מצביע על כך שמינהל הסדרה ואכיפה לא פעל באופן מספק לזהות את קבוצת העובדים החלשה ביותר, ששכרה נמוך ושמועדת להפרות זכויותיה, ולהפעיל מערך אכיפה הממוקד בה ובעברות המשפיעות ביותר על שכר העובדים; מדובר באוכלוסייה שקשיי היומיום שלה ונסיבותיה האישיות מקשים עליה בהתמודדות מול המעסיקים מחד גיסא, ומול הממסד שאמור לעמוד לצדה בעת הצורך מאידך גיסא.