כך קובע מבקר המדינה בדוח חמור על ניגודי העניינים של ראש הממשלה (רה"ם) בנימין נתניהו בתפקידו כשר התקשורת: הוא היה מעורב בפועל בכמה נושאים המשפיעים במישרין או בעקיפין על בזק ובפני משרד המשפטים לא עמדה תמונה מלאה בנושא היקף העיסוק של רה"ם בנושאים הקשורים לחברת בזק.
מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, שבדק את ניגודי העניינים של ראש הממשלה (רה"ם) בתפקידו כשר התקשורת, טוען, כי התוצאה של המצב שנוצר מעוררת קושי של ממש – מלכתחילה לא דווח על זיקה חברית בין רה"ם לבין גורם מרכזי בתחום התקשורת; רה"ם שימש בתפקיד שר התקשורת מנובמבר 2014, והיה מעורב בפועל בכמה נושאים המשפיעים במישרין או בעקיפין על בזק (עד לתחילת בירור נושא ניגוד העניינים); בפני משרד המשפטים לא עמדה תמונה מלאה בנושא היקף העיסוק של רה"ם בנושאים הקשורים לחברת בזק; בתשובה שניתנה מטעם רה"ם למשרד המשפטים לפני גיבוש ההסדר לא היה כדי לשלול את קיומן של שיחות בין רה"ם לבין שאול אלוביץ, הנוגעות לנושאים שבהם היה מעורב ראש הממשלה במסגרת תפקידו כשר התקשורת בתקופה שקדמה לבירור נושא ניגוד העניינים.
הביקורת העלתה שבאפריל 2016 ריכזה היועצת המקצועית הבכירה למנכ"ל משרד התקשורת רשימת נושאים שבהם עסק רה"ם מאז נכנס לתפקיד, שיש להם קשר ישיר או עקיף לבזק, כמפורט להלן:
- הליכי פיקוח על קבוצת בזק.
- בקשה לאישור מכירת פעילות אלון סלולר לפלאפון.
- הארכת תוקף הסמכה ליתן היתר לביצוע עבודות (לעובדי בזק).
- אישור שינוי אחזקות ב-YES.
- תיקון רישיון YES.
- דרישת תשלום עיצום כספי בגין שימוש בטווח מספרים שלא הוקצה כדין בזק.
- דרישת תשלום עיצום כספי (מבזק) בגין הפרה בנושא יישום השוק הסיטונאי.
- דרישת תשלום (מבזק) בגין הפרת תקנות התשלומים.
- דרישת תשלום עיצום כספי (מבזק) בגין הקצאת מספרי טלפון שלא על פי תקנות התשלומים.
- שימוע טלפוניה.
- שימוע שוק סיטונאי הוט.
- שימוע ביקושים.
בטיוטת הדוח שהעביר משרד מבקר המדינה להתייחסות משרד המשפטים, בנובמבר 2016, צוין, כי לדעתו ראוי שמשרד המשפטים ייתן את דעתו על השאלה מה דינן של החלטות אשר רה"ם בנימין נתניהו, היה מעורב בהן עוד לפני שנקבע הסדר ניגוד העניינים, העוסקות בנושאים שנקבע בהסדר שהוא מנוע מלעסוק בהם, וכי הוא ינחה כיצד יש לנהוג בעניינן. במידת הצורך, הוצע לשקול, בין היתר, אם יש מקום להנחות את השר צחי הנגבי, שאליו הועברו סמכויות שר התקשורת בכל הנוגע לקבוצת בזק ולנושאים משיקים (כמפורט בהסדר), לבחון מחדש החלטות שהתקבלו בנושאים שרה"ם היה מעורב בהם. על מנת שמשרד המשפטים יוכל לגבש את החלטתו בנושא, הוצע כי הוא ישקול לוודא כי בפגישות שקיים רה"ם עם מר אלוביץ מאז החל לכהן כשר התקשורת לא נדונו נושאים הקשורים לתחומי פעילותו של המשרד.
הקשר לבזק שהיה לראש הממשלה
בבירור שעשה משרד מבקר המדינה בפברואר 2017 עם משרד המשפטים העלה, כי על אף שהוכנה בלשכת מנכ"ל משרד התקשורת רשימת הנושאים שיש להם קשר לבזק שבהם עסק רה"ם מאז נכנס לתפקיד היא לא הועברה לידיעת משרד המשפטים ולא הייתה בפניו בעת גיבוש ההסדר.
יחד עם זאת התברר, כי בעת גיבוש הסדר ניגוד העניינים בחן משרד המשפטים את השלכות ההסדר על החלטות אשר רה"ם היה מעורב בקבלתן במסגרת תפקידו כשר התקשורת לפני גיבוש ההסדר וקבע כי ההסדר יחול מעת גיבושו ואילך. הביקורת העלתה, כי משרד המשפטים פרסם את הסדר ניגוד העניינים, אולם הקביעה לפיה ההסדר אינו משליך על החלטות העבר לא שוקפה לציבור.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי רשימת הנושאים שבהם עסק רה"ם לפני גיבוש הסדר ניגוד העניינים, שאותה הכין משרד התקשורת, הייתה צריכה להיות מובאת לידיעת משרד המשפטים על ידי משרד התקשורת ולעמוד בפניו יחד עם כל חומר רלוונטי אחר החיוני לצורך גיבוש ההסדר. בלא עיון ברשימה, עלול להתעורר קושי בקביעת האיזון הנכון בסוגיית תחולת ההזדר על החלטות העבר.
משרד מבקר המדינה העיר בפברואר השנה, כי היה על משרד המשפטים למצות את בדיקותיו בנוגע לשאלה אם לפני גיבוש הסדר ניגוד העניינים רה"ם ומר אלוביץ דנו בנושאים שבתחום אחריותו של משרד התקשורת ושל השר העומד בראשו. בלא מיצוי הבדיקה, לא הוסר החשש שהם דנו בנושאים אלה, ולא ניתן היה לבחון את השלכות הדבר על החלטות שבהן היה מעורב רה"ם במסגרת תקפידו כשר התקשורת לפני גיבוש ההסדר.
נוכח האמור מעיר המבקר כדלקמן:
משרד מבקר המדינה ער לקושי המתעורר לעתים בקביעה של נסיבות שייחשבו למקימות חשש לניגוד עניינים. למשל, ההכרעה אם קשר חברתי מעורר חשש לניגוד עניינים תלוי במגוון רחב של נסיבות, ובהן נסיבות ההיכרות ומשכה, מספר המפגשים החברתיים שהתקיימו, תדירותם ואופיים, מיהות המעורבים וזיקתם לנושא. אין נוסחה אחידה וידועה שניתן לשבץ בה את כל המשתנים ולקבל תשובה ברורה ומוסכמת. על כן לעתים ההכרעה אינה פשוטה, ולעתים אף בעל התפקיד עצמו אינו ער לכך שנסיבות מסוימות עלולות להקים אפשרות ממשית לניגוד עניינים (אישי או מוסדי). לכן, בין היתר, חובתו של השר:
- לדווח בהרחבה על מלוא הזיקות שלו, ולהותיר ליועץ המשפטי לממשלה להכריע האם מדובר בזיקה המעלה חשש לניגוד עניינים או לא.
- הליך הבחינה של טענות בדבר פגמים בהליך המינהלי מורכב משני שלבים – בשלב הראשון נבחן עצם קיומו של הפגם, ואם נמצא כי אכן יש פגם, מתבצע השלב השני – בחינה של תוצאותיו. משרד מבקר המדינה סבור, כי אמון הציבור מחייב שתוצאות תהליך דו-שלבי זה, יובאו לידיעת הציבור. מצב שבו משרד המשפטים פרסם את הסדר ניגוד העניינים בלי ששיקף לציבור כי בחן אף את השלכות ניגוד העניינים גם על החלטות עבר ובלי שפרסם את ממצאי הבחינה, עלול להביא לפגיעה באמון הציבור במנגנון האמון על קביעת ההסדרים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור, בעיקר בנסיבות שבהן לא דווח הקשר האישי מבעוד מועד.
הזיקה החברית
התוצאה של המצב שנוצר מעוררת קושי של ממש. מדובר במצב שבו מלכתחילה לא דווח על זיקה חברית בין רה"ם לבין גורם מרכזי בתחום התקשורת; רה"ם שימש בתפקיד שר התקשורת מנובמבר 2014, והיה מעורב בפועל בכמה נושאים המשפיעים במישרין או בעקיפין על בזק (עד לתחילת בירור נושא ניגוד העניינים); בפני משרד המשפטים לא עמדה תמונה מלאה של היקף העיסוק של רה"ם בנושאים הקשורים לחברת בזק; בתשובה שניתנה מטעם רה"ם למשרד המשפטים לפני גיבוש ההסדר, לא היה כדי לשלול את קיומן של שיחות בין רה"ם לבין מר אלוביץ, הנוגעות לנושאים שבהם היה מעורב רה"ם בתפקידו כשר התקשורת, בתקופה שקדמה לבירור נושא ניגוד העניינים.
ההסכם הקואליציוני בנוגע לשוק התקשורת
לגבי סעיף ההתקשרות בהסכמים הקואליציוניים מעיר המבקר, כי בהקשר לבחינת החלטות שהתקבלו לפני עריכת הסדר ניגוד העניינים, יש לתת את הדעת אף על עצם הכללתו של הסעיף הנוגע לשוק התקשורת בהסכמים הקואליציוניים שנחתמו בין הסיעות המרכיבות את הממשלה הנוכחית. בהסכמים שנחתמו בין סיעת הליכוד לבין הסיעות שהצטרפו לקואליציה נכלל סעיף הדן ב"הנהגת רפורמות בתחום התקשורת" : "הממשלה תנהיג רפורמות מקיפות בשוק התקשורת. סיעת הליכוד, סיעת… ויתר הסיעות המצטרפות לקואליציה מתחייבות לתמוך ברפורמות הללו. כמו כן, סיעות הקואליציה וחבריהן, לא יתמכו בהצעות חוק בתחום התקשורת בלא אישור שר התקשורת. סיעות הקואליציה וחבריהן יתנגדו לכל יוזמה ו/או הצעה בתחום התקשורת, ששר התקשורת יתנגד לה".
סעיף התקשורת המובא לעיל סתם ולא פירש באילו רפורמות מדובר, וליוזמות באילו תחומים יש להתנגד. סעיף כזה עלול לעורר קושי מיוחד בנסיבות שבהן נלמד בדיעבד כי בעת חתימת ההסכם לעומד בראש סיעת הליכוד ובראשות הממשלה הייתה זיקה לגורם מרכזי בתחום התקשורת. זאת ועוד, מכוח כהונתו כרה"ם נתונות בידו סמכויות למנות את חברי הממשלה, ובכלל זה הוא מוסמך לקבוע כי תיק מסויים יוותר בידיו, כפי שארע בפועל בנוגע לתיק התקשורת למשך פרק זמן מסוים.
בתשובת משרד המשפטים נמסר כי ההסכם הוא הסכם פוליטי שנחתם בין הסיעות המרכיבות את הקואליציה, ולפיכך היועץ המשפטי לממשלה לא נדרש מלכתחילה למשמעויותיו ולתקפותו המשפטית של ההסכם – אלא בחינה משפטית נערכת כמקובל, לגבי כל הצעה של החלטה ממשלתית המבקשת ליישם את ההסכם. עוד נמסר כי בכל הנוגע לשאלת ניגוד העניינים, הסכם זה מדגיש את מעמדו המכריע של שר התקשורת בעניינים הכרוכים ברפורמות בתחום התקשורת.
בחינת בג"ץ
סעיף זה הועמד לבחינת בג"ץ (עוד לפני שנבחנה סוגיית ניגוד העניינים של רה"ם בשל קשריו עם מר אלוביץ) בטענה כי הוא נוגד את תקנת הציבור, משום שהוא כובל את שיקול דעתם של שרי הממשלה וחברי הכנסת. בפסק הדין נקבע כי הסעיף אינו מנוגד לדין, וכי "עסקינן בסעיף הצהרתי, המכוון למשמעת קואליציונית, אך אינו מונע, לא מן השרים ולא מחברי הכנסת להביע דעתם בהליכים כדין…". עם זאת, בג"ץ העיר כי "במקום שר התקשורת היה צריך לומר 'הממשלה', שכן לה הסמכות לעניין הצעות חוק ולעניין עמדת הקואליציה בכנסת – לא ולא לשר פלוני.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בצירוף הנסיבות – אלו הנוגעות לכוחו הפוליטי העודף של רה"ם המכהן גם כשר תקשורת וכבעל תפקידים נוספים; ואלו הנוגעות לחשש שהתברר כי רה"ם מצוי במצב של ניגוד עניינים באחד מהענפים המרכזיים של שוק התקשורת (עניין שלא עמד לנגד עיניו של בג"ץ בעת שדן בעתירה האמורה, מכיוון שההסדר נערך לאחר פסק הדין) – יש כדי להעמיק את הקושי שבהכללת סעיף התקשורת בנוסח הקיים בהסכם הקואליציוני.
רקע
עקרון יסוד הוא כי אסור לבעל תפקיד ציבורי להימצא במצב של ניגוד עניינים. זאת כדי למנוע שיקולים זרים ולשמור על אמון הציבור בעובדי הציבור, בנבחריו ובמערכת הציבורית. בכללים שאישרה הממשלה למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים נקבע, כי "מחובתו של השר לנהל את ענייניו כך שלא יווצר ולא יהיה ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו כשר לבין ענייניו האישיים".
קשרים נתניהו- אלוביץ
בעקבות כתבה שהתפרסמה בתקשורת באוקטובר 2015, ולפיה לרה"ם בנימין נתניהו קשרים חבריים עם יו"ר דירקטוריון בזק חברה ישראלית לתקשורת שאול אלוביץ, ערך ביוני 2016 היועץ המשפטי לממשלה הסדר ניגוד עניינים לרה"ם, בתפקידו כשר התקשורת בתחום זה (להלן – ההסדר). בהסדר צוין, כי על מנת למנוע טענות בדבר חשש לניגוד עניינים ומטעמים של נראות הציבור, הודיע רה"ם ליועץ המשפטי לממשלה, כי הוא יהיה מוכן להימנע מלטפל בעניינים הנוגעים לאלוביץ ולחברות שבשליטתו. בהסדר צוין, כי בתיאום עם רה"ם, הוסכם כי הוא יימנע מלטפל בשורה של נושאים שפורטו בהסדר, ובהם עניינים הנוגעים לקבוצת בזק, או המשפיעים באופן מהותי על אחת החברות בקבוצה, לרבות אסדרת תחום התשתית הקווית הנייחת ושירותי הטלפונייה הנייחת. נקבע, כי סמכויות שר התקשורת בעניינים אלה יועברו לשר אחר. ביולי 2016 הועברו סמכויות שר התקשורת בנושאים אלו לשר צחי הנגבי.
בחודשים יולי 2016 – מרץ 2017 בדק משרד מבקר המדינה, במסגרת ביקורת הנוגעת להיבטים בפעולות משרד התקשורת לאסדרת מגזר התקשורת הנייחת, היבטים הנוגעים להשלכות הסדר ניגוד העניינים שנקבע לרה"ם ביוני 2016 בתפקידו כשר התקשורת. במסגרת זאת בוצעו בדיקות עם רה"ם, משרד התקשורת ומשרד המשפטים. בדיקות השלמה בוצעו עם יו"ר בזק שאול אלוביץ ביוני 2017.
הליקויים העיקריים השלכות הסדר ניגוד העניינים
באפריל 2016, לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה החל בבחינת הזיקה של ראש הממשלה למר אלוביץ, רוכזה בלשכת מנכ"ל משרד התקשורת רשימת נושאים שבהם עסק רה"ם מאז נכנס לתפקיד, שיש להם קשר ישיר או עקיף לבזק. נמצא כי רשימה זו לא נמסרה למשרד המשפטים בעת שגיבש את הסדר ניגוד העניינים.
בעת גיבוש הסדר ניגוד העניינים בחן משרד המשפטים את השלכות ההסדר על החלטות אשר רה"ם היה מעורב בקבלתן במסגרת תפקידו כשר התקשורת לפני גיבוש ההסדר וקבע כי ההסדר יחול מעת גיבושו ואילך. הביקורת העלתה, כי משרד המשפטים פרסם את הסדר ניגוד העניינים, אולם הקביעה לפיה ההסדר אינו משליך על החלטות העבר לא שוקפה לציבור.
בעת גיבוש הסדר ניגוד העניינים פנה משרד המשפטים לרה"ם בתפקידו כשר התקשורת בעניין קשריו עם מר אלוביץ. הביקורת העלתה כי בנוסח התשובה שהועברה מטעם רה"ם למשרד המשפטים לא היה כדי להסיר את החשש שנושאים שבתחום אחריותו של משרד התקשורת או השר העומד בראשו נדונו ביניהם. יצוין כי בהתייחס לכך הבהיר אלוביץ במרץ 2017 למשרד מבקר המדינה כי הוא לא דן עם רה"מ בנושאים אלו.
התוצאה של המצב שנוצר מעוררת קושי של ממש – מלכתחילה לא דווח על זיקה חברית בין רה"ם לבין גורם מרכזי בתחום התקשורת; רה"ם שימש בתפקיד שר התקשורת מנובמבר 2014, והיה מעורב בפועל בכמה נושאים המשפיעים במישרין או בעקיפין על בזק (עד לתחילת בירור נושא ניגוד העניינים); בפני משרד המשפטים לא עמדה תמונה מלאה בנושא היקף העיסוק של רה"ם בנושאים הקשורים לחברת בזק; בתשובה שניתנה מטעם רה"ם למשרד המשפטים לפני גיבוש ההסדר לא היה כדי לשלול את קיומן של שיחות בין רה"ם לבין מר אלוביץ, הנוגעות לנושאים שבהם היה מעורב ראש הממשלה במסגרת תפקידו כשר התקשורת בתקופה שקדמה לבירור נושא ניגוד העניינים.
מצב מעורר קושי
התוצאה של המצב שנוצר מעוררת קושי של ממש – מלכתחילה לא דווח על זיקה חברית בין רה"ם לבין גורם מרכזי בתחום התקשורת; רה"ם שימש בתפקיד שר התקשורת מנובמבר 2014, והיה מעורב בפועל בכמה נושאים המשפיעים במישרין או בעקיפין על בזק (עד לתחילת בירור נושא ניגוד העניינים); בפני משרד המשפטים לא עמדה תמונה מלאה בנושא היקף העיסוק של רה"ם בנושאים הקשורים לחברת בזק; בתשובה שניתנה מטעם רה"ם למשרד המשפטים לפני גיבוש ההסדר לא היה כדי לשלול את קיומן של שיחות בין רה"ם לבין מר אלוביץ, הנוגעותצ לנושאים שבהם היה מעורב רה"ם במסגרת תפקידו כשר התקשורת בתוקפה שקדמה לבירור נושא ניגוד העניינים.
בהקשר לבחינת החלטות שהתקבלו לפני גיבושו של הסדר ניגוד העניינים, יש לתת את הדעת אף על עצם הכללתו של הסעיף המתייחס לשוק התקשורת בהסכמים הקואליציוניים שנחתמו בין הסיעות המרכיבות את הממשלה הנוכחית. נוסח הסעיף עלול לעורר קושי מיוחד בנסיבות שבהן נלמד בדיעבד כי בעת חתימת ההסכם לעומד בראש סיעת הליכוד ובראשות הממשלה הייתה זיקה לגורם מרכזי בתחום התקשורת.
ההמלצות העיקריות
משרד מבקר המדינה מייחס חשיבות להודעת משרד המשפטים בנוגע הבהרה לחברי הממשלה בדבר החובה בדיווח יזום ומלא אודות זיקותיהם, בתחילת כהונתם ואף בעת החלפת תפקיד.
כאשר משרד המשפטים נדרש לבחינה של השפעת הסדר ניגוד עניינים על החלטות עבר, אמון הציבור מחייב שתוצאות הבחינה יובאו לידיעת הציבור. מצב בו לציבור לא ידוע כי משרד המשפטים בחן את השלכות ניגוד העניינים גם על החלטות עבר ומה תוצאות הבחינה, עלול לגרום לפגיעה באמון הציבור במנגנון על קביעת ההסדרים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור, בייחוד בנסיבות שבהן לא דווח על הקשר האישי מבעוד מועד.
סוגיה עקרונית
אגב בחינת השלכות הסדר ניגוד העניינים שנקבע לרה"ם בתפקידו כשר התקשורת בזיקה לדוח בנושא היבטים בפעולות משרד התקשורת לאסדרת מגזר התקשורת הנייחת, התעוררה סוגיה עקרונית – בחינת השפעתו של הסדר ניגוד עניינים שנקבע לשר על מנכ"ל המשרד שאותו מינה. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב שמשרד המשפטים ייתן את הדעת על השאלה העקרונית של השפעת ניגוד עניינים של שר על פעולתו של מנכ"ל שמונה בנסיבות שבהן גורם משמעותי במינוי הוא רמת האמון הגבוהה שרוכש השר למנכ"ל. זאת, בין היתר, בהיבט של שמירה על אמון הציבור בכל הנוגע לתקינות פעילותה של הרשות המבצעת, ובהתחשב בכך כי בשירות המדינה יש שיכבה ניהולית מקצועית בכירה שאינה בעלת זיקה פוליטית. לא מן הנמנע, כי יש נסיבות מסויימות שבהן נותן לומר, תוך הסתייעות במבחנים אובייקטיביים, שניגוד העניינים של שר עלול להשפיע גם על המנכ"ל.
דיון על דוח המבקר בוועדה לביקורת המדינה
בעקבות דוח המבקר שיצא היום על יחסי בזק-ראש הממשלה תקיים ח"כ אלהרר יו"ר הוועדה לביקורת המדינה ביום שני בשבוע הבא, בשעה 11:00 בנושא זה. לדיון הוזמנו: שר התקשורת, איוב קרא, מנכ"ל משרד התקשורת שלמה פילבר, בכירי בזק, בכירי חברת יס, בכירי חברת הוט וספקיות האינטרנט, משרד המשפטים, הרשות להגבלים עסקיים ונציגים נוספים.
ח"כ אלהרר אמרה בתגובה לדוח המבקר: "הדוח מצביע לא רק על כישלון של הרגולטור בתחום כל כך משמעותי לצרכן הישראלי, אלא גם מראה צדדים אפורים ובעייתיים בלשון המעטה בהתנהלות משרד התקשורת וראש הממשלה בכובעו כשר התקשורת מול ענקית התקשורת בזק. כל סעיף בדוח משפיע באופן ישיר על כספו של הצרכן הישראלי ועל כללי המנהל התקין ולכן הדברים צריכים להיבדק ביסודיות בוועדה."
תגובת ראש הממשלה
ראש הממשלה בנימין נתניהו הגיב הערב על פרסום הדוח וציין, כי זהו ניסיון ליצור פרשיה מכלום. משלכתו נמסר, כי "ביחס לשאול אלוביץ', היו לו יחסי ידידות ולא מעבר לזה, אך כשהדבר הועלה על ידי היועץ המשפטי לממשלה, ראש הממשלה פעל על פי ההנחיות וההוראות שניתנו לו. כל ההחלטות שהתקבלו על ידו ביחס לשוק התקשורת, גם לפני כן, היו אך ורק בהתאם להמלצות של גורמים מקצועיים, כשטובת הציבור בלבד עומדת לנגד עיניו".